政策扩散视角下既有试点推广其他政策可行性分析——以双创示范基地推广全面创新改革试验政策为例
时间：2024-04-22 14:28:22 浏览：次
摘要：改革开放以来，“试点－推广”已成为我国政策创新和扩散的典型范式。创新驱动发展战略实施以来，这一范式被广为应用，往往同一个地区同处不同政策的试点和推广区域，这为政策扩散理论研究提供新的实践案例。本研究基于政策扩散理论，初步构建了“既有试点推广其他政策”可行性分析模型，并以双创示范基地推广全面创新改革试验政策为例展开分析。研究发现：双创政策和全面创新改革政策同属创新驱动发展战略框架，两者的政策内容高度匹配；双创政策的实施为全面创新改革实验政策的推广提供了基本动力和创新基础；两者在政策目标、主体和工具上存在一定差异，可能产生执行主体权不配责和既往目标的路径依赖等问题；总体上，双创示范基地有着良好的基础推广全面创新改革试验政策。关键词：双创，全面创新改革，政策扩散，推广，可行性改革开放以来，我国探索出具有中国特色的政策创新与扩散的宝贵经验，即“由政策局部试点到全面推广”[1]，政府在正式出台全国性政策之前往往会颁布实验性条例、开展实验试点、设立实验区[2]。甚至有学者认为，中国各地方政府所开展的卓有成效的政策创新以及“以点带面”的创新扩散，是促进中国经济成功的重要原因[3]。“试点－推广”已成为中国渐进式改革过程中最具有代表性的一种范式：在某项政策正式制定实施前，由若干单位（地区或部门）“先行先试”，根据试点结果（典型经验）进一步确定政策内容，再推广实行[4]。“试点－推广”的政策创新与扩散路径一般有三种模式：一是自下而上的自发性创新，取得政策突破的地方主动承担“试点”使命，国家通过总结与评估后，进行全国性推广，其关键问题是选准有价值的创新政策；二是自上而下的顶层设计，中央选择若干典型区域先行示范，然后总结评估与推广，其关键问题是政策设计与试点区域的选择；三是顶层设计和自发性创新相结合，即中央划定试点区域，给定一般性目标，试点区域对不同政策工具进行选择和创新实施，最终试点成功的政策将会被中央政府采纳并得以推广，其关键问题是其他地区如何因地制宜选择合适的创新政策加以推广。“政策试验”在中国改革实践中的普遍应用是不争的事实，但关于“政策试验”的规范性梳理和学理性解释仍处于起步阶段[5]。我国“摸着石头过河”、自下而上的公共政策改革以及“试点－推广”的公共政策方法，一定程度上与西方公共政策创新扩散理论具有同一性，但是在行政生态环境上存在诸多差异，需要进一步构建具有中国特色的政策扩散理论体系[6]。特别是当前处于改革创新密集期，各类创新政策试点交错叠加，在既有政策试点推广其他相关政策的情况越来越普遍，而相关研究则较少。随着创新迭代的不断加速，上述第三种模式将越来越受欢迎。一方面可以降低创新的不确定性，另一方面也有利于广泛调动各级政府和社会力量参与探索，积累多样化可推广的创新政策与经验。如何进一步理解这一特殊的创新与扩散路径，尤其是在其他相关试点区域的扩散具有重要的意义。2015年推出的全面创新改革试验政策，是典型的顶层设计与自发性创新相结合的政策创新与扩散路径，同时也预示着改革创新的重点由碎片化政策试点向全面协同试验区转型[7]。在创新驱动发展战略总体目标指引下，该试验方案遴选了京津冀，上海、广东、安徽、四川和武汉、西安、沈阳等地作为全面创新试验区，这种以地方政府为主体的试验模式有利于增强地区创新活力和自主性，从而形成可复制的创新政策。经过五年探索，中央已经通过三个批次从中遴选了66项进行推广，尤其重点选择双创示范基地推广。本研究将借鉴政策扩散的相关理论，构建“既有试点推广其他政策”可行性分析模型，并以全面创新改革试验政策落地双创示范基地为例，探讨既有试点推广其他政策可行性分析思路。政策扩散是西方公共政策过程研究的重要新兴领域。美国学者沃克于1969年首次提出政策创新[8]，并开始关注了公共政策在美国各州政府之间的创新扩散现象。政策扩散是指某项创新在一个社会系统各成员间互相沟通的过程[9]，是某种创新从其发明和创造的发源地传输到创新的最终使用者或者采纳者的过程[10]。早期研究发现，政策扩散在时间维度上呈现S型扩散形态[11]，即政策再发明、政策发展、政策尝试、政策的调整修改与政策的融合等5个阶段，且这5个阶段可能存在着跨越[10]。政策扩散机制上，既有同级政府间基于学习、模仿或竞争等机制的自主政策扩散，也有上级政府命令下的强制性扩散[12]。地方政府的横向互动能够刺激各区域的政策变革，使政策体系更为紧凑和活跃[13]。上级政府设置政策目标和内容，运用强制权力保证政策扩散实现[14]。国内对政策扩散的研究始于2004年，相关学者借鉴国外政策扩散理论，以政府信息公开制度、暂住证制度、电子政务、大数据等为例对政策扩散的进程、路径及因果机制进行了相关实证研究[6]。也有部分学者基于我国国情构建政策扩散理论，如周望提出中国以“试点—推广”为基本特征的政策扩散过程体现为一个“吸纳—辐射”的发展轨迹：各地方通过试验所形成的政策选项，首先需要被自下而上地“吸纳”进入政策议程，并经过相应的整合后，再自上而下地被逐渐“辐射”到更大的应用范围中[5]。王浦劬等结合中国政策扩散实践，将政策扩散模式划分为自上而下的层级扩散模式、自下而上的吸纳辐射扩散模式、同一层级的区域或部门间扩散模式和不同发展水平区域间政策跟进扩散模式[15]。可以说，“试点-吸纳-推广”已成为我国政策创新与扩散的特有模式：中央政府为地方政府的“先行先试”提供制度空间，激发地方政策创新，并择其优者进行更大范围的推广[16]。在这一模式下，试点的选择并非随机，上级政府倾向选择拥有较多资源、具有较好经验积累、成功可能性较大的地区[17]。为了使试点取得成功，上级政府往往集中资源投入到试点地区。正是因为试点能够获得在政策、财政等方面的支持，地方政府往往积极争取成为政策试点，并将成为试点作为一种政绩。政策的吸纳也应具有一定科学性，拟被推广的政策方案一方面要能实现预期的政策目标，另一方面应能在试点以外的其他地区顺利推广扩散。如果政策试点取得成功依赖的是试点政府特有的内在属性，或作为试点而获得的特殊资源支持，那么这一政策创新被吸纳为推广方案就面临更多的挑战[18]。推广阶段，政策能否有效扩散除了来自上级行政命令、政治信号、地方政府竞争、公众舆论等压力，更应是地方政府的内在驱动力：一方面，试点政策的采纳可以提升地方利益或者政府绩效；另一方面，地方政府有能力提出具体的落实措施。鉴于此，试点政策的推广扩散阶段，需要充分考虑地方的意愿和能力。当前我国试点政策遍地开花，某类政策试点区域学习其他政策试点的政策创新将更加普遍，基础政策和所学政策的共容性越高，学习区域将有更好的能力基础，也相应有较高的学习意愿，而共容性则可从两类政策的本质、匹配、差异等角度进行比较分析（如图1）。本研究拟以此框架，分析国家级双创示范基地推广全创改试验区政策的可行性和相关对策。3. 双创示范基地政策和全面创新改革试验政策的本质关系党的十八大明确提出：“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”强调创新要以驱动发展为目标。之后的系列改革和政策创新都紧紧围绕这一核心目标。双创示范基地政策以《国务院办公厅关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》（国办发〔2016〕35号）印发为标志，旨在推动更大范围、更高层次、更深程度的大众创业万众创新，形成一批可复制可推广的双创模式和典型经验，重点围绕创业创新重点改革领域开展试点示范。之后，国务院办公厅分别于2017年、2020年发布了建设第二批和第三批双创示范基地的名单和实施意见，逐渐推动双创示范基地向特色化、功能化和专业化的方向发展。全面创新改革试验政策始于《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》的公布，并确定了京津冀、上海、广东、安徽、四川、武汉、西安、沈阳等8个区域为全面创新改革试验区。其目标为在改革试验区域构建推进全面创新改革的长效机制，在市场公平竞争、知识产权、科技成果转化、金融创新、人才培养和激励、开放创新、科技管理体制等方面取得一批重大改革突破，并形成可复制推广的一批改革举措和重大政策，形成具有示范、带动作用的区域性改革创新平台，创新环境更加优化。具体提出了3个层面改革试验任务：一是已明确了具体方向、需要落地的改革举措；二是已明确了基本方向、全面推开有较大风险、需要由中央授权地方开展先行先试的改革举措；三是正在探索并取得一定经验、需要局部试验和推广的相关改革举措，以及地方在事权范围内自主提出、对其他区域有借鉴意义的相关改革举措。2021年4月，国家发展改革委和科技部联合发布《关于深入推进全面创新改革工作的通知》，提出构建高效运行的科研体系、打好关键核心技术攻坚战、促进技术要素市场体系建设、包容审慎监管新产业新业态等四大重点任务。双创示范基地政策和全面创新改革试验政策同属于创新驱动发展战略框架下的政策体系，具体表现为以下几个方面。在指导思想方面，双创示范基地政策和全面创新改革试验政策都以实现创新驱动发展转型为目标，以推动科技创新为核心，以构建双创发展生态和破除体制机制障碍为主攻方向，探索营造创新的政策和制度环境，实现发展动力转换、结构优化，促进经济提质增效升级。在基本原则方面，创新驱动发展战略提出“坚持需求导向、坚持人才为先、坚持遵循规律、坚持全面创新”的基本原则，双创示范基地政策和全面创新改革试验政策则围绕上述原则提出：以问题和需求为导向鼓励先行先试与紧扣发展；以人才为先，把激励创新者的积极性放在各项改革政策的优先位置；遵循规律，坚持政府引导，加强政策协同、系统设计和统筹布局；以创新为核心，把科技创新和体制机制创新作为双重任务，构建双创良好生态。在具体措施方面，以创新驱动发展战略九大举措为参照，双创示范基地政策和全面创新改革试验政策存在不少重叠（如表1所示）。其一，创新驱动发展战略中“营造激励创新的公平竞争环境”部分提到了知识产权保护、打破垄断、改进产品和商业模式准入管理、健全产业技术政策等内容；双创示范基地政策则相应提出强化知识产权保护、构建创业创新生态、深化“放管服”改革、优化营商环境；最新颁发的全面创新改革试验政策则提到“包容审慎监管新产业新业态”。其二，双创示范基地政策中“拓宽市场主体发展空间”和“加大财税支持力度”，以及全面创新改革试验政策中“关于探索发挥市场和政府作用的有效机制”，都回应了创新驱动发展战略中“建立技术创新市场导向机制”的举措。其三，创新驱动发展战略中的“强化金融创新的功能”部分，在双创示范基地政策中体现为“扩大创业投资来源”、“加快发展创业投融资”等内容；全面创新改革试验政策中关于“探索促进科技与经济深度融合的有效途径”与之有所关联。其四，创新驱动发展战略的“完善成果转化激励政策”，和双创示范基地政策中的“加快科技成果转化”，以及全面创新改革试验政策“关于探索激发创新者动力和活力的有效举措”和“促进技术要素市场体系建设”等互为呼应。其五，全面创新改革试验政策的“打好关键核心技术攻坚战”和“构建高效运行的科研体系”，主动呼应了创新驱动发展战略的“构建更加高效的科研体系”。其六，双创示范基地政策中“促进创业创新人才流动”、“完善创业人才培养和流动机制”、“完善人才激励政策”等举措，是创新驱动发展战略中“创新培养、用好和吸引人才机制”的具体体现。其七，创新驱动发展战略中的“推动形成深度融合的开放创新局面”政策，在双创示范基地政策和全面创新改革试验政策中分别体现为“加强协同创新和开放共享”和“探索深化开放创新的有效模式”。综合来看，创新驱动发展战略在指导思想和基本原则上同双创示范基地政策与全面创新改革试点政策体现出一致或相容的特点；并且在政策的具体措施上，创新驱动发展战略的政策体系中一定程度上包含了双创示范基地政策与全面创新改革试点政策的内容。说明双创示范基地政策和全面创新改革试验政策同属于创新驱动发展战略框架下的政策体系，具有政策经验互相迁移和推广的基础。4. 双创示范基地和全面创新改革试验政策的匹配分析由于同属于创新驱动发展战略框架下的政策体系，双创示范基地的政策主张为突出机制创新，打通创新创业“两个通道”；突出全链开放，完善创新创业服务体系；突出企业主体，孵化培育新经济增长极；突出市场运作，构建创新创业全链条[19]。而全面创新改革试验政策核心是要围绕“转变创新发展模式、加快创新体系建设”，推动创新发展模式从传统的技术主导型向企业引导型转变，从单一的成果转化向创新资源的综合开发利用转变，加快形成产业引导、企业为主体的市场导向型创新体制机制[20]。两类政策目标较为接近，其政策内容相应有较高的匹配度（如表2）。知识产权保护领域，匹配度和可行性较高的政策主要集中于知识产权保护机制方面，目前双创示范基地政策中关于知识产权保护方面存在基础，如开展知识产权综合执法，建立知识产权维权援助网点和快速维权通道，加强关键环节、重点领域的知识产权保护，将侵犯知识产权行为情况纳入信用记录，归集到全国信用信息共享平台，构建失信联合惩戒机制等。科技成果转化激励领域，匹配度和可行性较高的政策主要集中于对利益相关方的激励与科技成果转化机制上，目前双创示范基地政策中对于科技成果转化的政策主要以《中华人民共和国促进科技成果转化法》为基础，强调高校和科研院所，以及高新技术企业的转化激励和需求。科技金融创新领域，匹配度和可行性较高的政策主要集中于股权配置与质押贷款机制，目前双创示范基地政策中对于科技金融创新以财政支持和税收支持为主，并兼顾高新技术企业和科技型中小企业在转化科技成果时给予个人的股权奖励等方面。对承接全面创新改革试验政策中关于股权配置与质押贷款政策转移具有一定基础。创业创新人才领域，匹配度和可行性较高的政策主要集中于人才的流动与人才培养机制，目前双创示范基地政策主要包括社会保障制度，科研人员双向流动机制以及海外人才离岸创业等。管理体制创新领域，匹配度和可行性较高的政策主要为宏观统筹方面的政策，这与双创示范基地政策中关于协同创新和开放共享的政策安排相一致，因此具有较高的的匹配度和可行性。双创示范基地的区域特征以及对政策的探索和积累，和全面创新改革试验政策的推广需求也有着较高的匹配度。首先，现有的部分双创示范基地也是全面创新改革试验政策的覆盖区域，存在政策叠加的情况（如表3）。一般而言，“政策叠加”会产生两种效应，一种为政策工具和目标之间产生冲突，在由一组政策工具所构成的政策组合中，多种工具同时针对一个对象进行调整，那么在同一个方向上的政策累加可能导致反应过度，并由此引发相关变量出现非意愿的过度波动；另一种为政策工具和目标之间发生相容，政策组合中多种工具形成政策互补，产生叠加优势。双创示范基地政策与全面创新改革试验政策的政策目标和政策工具较为一致，叠加区域两类政策的相容和匹配性强。其次，双创示范基地政策的探索为全面创新改革试验政策的推广提供基本动力。随着双创示范基地政策的落地在各个试点已经初显成效，创新是区域经济社会发展转型的关键要素渐成共识，特别是区域发展之间锦标赛式的竞争影响，各地领导对新的创新政策的落地推广要比其他地区更加重视。相应的，这些地区在双创示范基地的基础上推广全面创新改革试验政策有着更高的意愿和动力。第三，双创示范基地政策的实施为全面创新改革实验政策的推广提供能力基础。通过双创示范基地政策的实施，各示范基地的创新生态逐步构建和形成，这为有效承接全面创新改革试验政策提供良好的创新基础和环境。例如，政务环境的优化，简化行政审批等程序性事务的步骤，为推广全面创新改革试验政策提速；知识产权环境的优化，对创新知识产权形成保护，创造公平的创新环境，为推广全面创新改革试验政策提供权益保障；创新产业结构多样化，形成多元产业的共同发展，增强产业结构的韧性，为承接全面创新改革试验政策推广提供多样化容器；创新文化的培育，为承接全面创新改革试验政策推广减少了阻力。5. 双创示范基地落实全面创新改革试验政策的差异分析由前文分析可知，双创示范基地政策和全面创新改革试验政策同属于创新驱动发展战略框架下的政策体系，但二者之间依然存在差异。从政策目标来看，双创示范基地政策目标是以双创为核心，进行组织模式、服务模式、双创文化以及支撑平台等建设。而全面创新改革试验政策目标则在于探索全面创新改革的长效机制，其目标内容包括市场公平竞争、知识产权、科技成果转化、金融创新、人才培养和激励、开放创新、科技管理体制等方面。虽然有所差异，全面创新改革试验政策的目标要高于双创示范基地政策目标，且有一定的包容性。从政策主体来看，双创示范基地政策与全面创新改革试验政策的主体差异体现为，双创示范基地政策主体主要集中于部分政府相关部门、市场和双创企业及个人；而全面创新改革试验政策覆盖的主体要更加广泛，包括了涉及建立全面创新改革长效机制的相关主体，如最高人民法院、最高人民检察院、国家知识产权局、科技部、国家发展改革委、财政部、教育部、国务院国资委、中科院、司法部、中国银保监会、中国人民银行等部门，同时还涉及部队相关部门。从政策工具来看，双创示范基地政策工具是政府提供政策框架下企业、高校和相关创新主体参与的政策体系构建，表现出自下而上的自愿性工具的特点；而全面创新改革试验政策工具以强制性工具为主，且聚焦长效机制建设和制度改革。相应的，全面创新改革试验的政策工具类别更丰富，系统性和约束性要强于双创示范基地政策工具。5.2 双创示范基地特征与全面创新改革试验政策推广要求的差距除了政策间的差异，双创示范基地固有的特征与全面创新改革实验政策推广要求也存在一定差距，主要有如下两点。首先，双创示范基地的政策执行主体可能出现权不配责的现象。双创示范基地政策有区域类、高校类和企业类。全面创新改革试验政策关注的是长效创新机制，其政策创新和落地涉及的部门多、区域广，决策执行主体的层级高。全面创新改革实验政策在双创示范基地的推广，更高层级的多部门协同与统筹较难实现，政策破局容易碰到天花板。其次，双创示范基地政策实施形成的制度路径依赖，影响全面创新改革试验政策的推广。往往对政策主体而言，一种政策制度形成后，会形成某种政策红利，当新政策进入后，哪怕新政策对全局影响更为积极，政策执行者仍旧固守原有政策。由于双创示范基地长期聚焦双创所产生的制度依赖，一定程度上会影响全面创新改革试验政策的推广。特别的，双创示范政策更注重模式创新，是非正式制度探索，全面创新改革试验政策则更多是制度重构，关注长效机制。对短期非正式制度创新的路径依赖，以及对政绩考核的重视，决策主体与政策执行主体可能会忽视制度改革的历史脉络，影响全面创新改革实验政策中的制度突破探索。基于政策扩散理论，构建了既有试点区域推广其他政策的可行性分析模型。一个由其他试点创新的政策能否有效推广，取决于推广区域的承接意愿和承接能力。当该区域已先行先试其他政策的情况下，其意愿和能力很大程度上取决于前后两个政策在政策本质、政策内容匹配和政策差异方面的情况。基于这一可行性分析模型，本研究以双创示范基地推广全面创新改革试验政策为例，发现双创示范基地政策和全面创新改革试验政策同属创新驱动发展战略框架，两者的政策内容高度匹配，双创示范基地政策的实施为全面创新改革试验政策的推广提供了基本动力和创新基础。即使两类政策存在目标、主体和工具的差异，可能产生执行主体权不配责和既往目标的路径依赖等问题，但总体上，双创示范基地比其他地区更有优势推广全面创新改革试验政策。[1] 邹东升，陈思诗.党的十八大后中国省级政府权力清单制度创新的扩散——基于政策扩散理论的解释[J]. 西部论坛，2018, 28(2): 26-34.[2] 朱旭峰，张友浪.地方政府创新经验推广的难点何在——公共政策创新扩散理论的研究评述[J].人民论坛·学术前沿，2014(17):63-77．[3] Heilmann, 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